我国法学界讨论监察法草案与人民代表大会制度的关系，其中的人民代表大会制度具体指现行宪法规定的人大制度，即我国执政党的权威性文件所说的政体，内容非常确定而具体。

坚持党的领导，一个重要方面就是直接回应中国共产党如何确保其持续不断的、全方位覆盖的影响力。国家监察委员会所统一的监督，是从不同层次和类型的监督中所剥离的权力，主要覆盖了党的监督和传统的行政性质监督（包括行政监察、检察机关所进行的监督），形成一种独立的外部监督权。

[2] 有关宪法修改和宪法变迁之间的关系，理论上有不同的观点。它首先反映了党的意志，同时也体现了这一政策所具有的强烈指导性意义，势必得到有效贯彻。[24]授权主要是给予权限，它体现了一个允许或不允许的问题，而没有涉及宪制性变革的原则性、框架性以及边界性问题，这些问题恰恰是由现行宪法和宪法秩序所确立的。葛洪义：《监督与制约不能混同——兼论司法权的监督与制约的不同意义》，《法学》2007年第10期。建立宪法秩序的过程，仰赖宪法发挥其民主逻辑和法治逻辑的双重作用，既通过设计出来的民主制度和民主权利组织政府，发挥宪制结构的民主功能，亦通过制度规范约束政治活动参与者及其行为，控制政治过程。

设计宪法也是对新设立的机构或者说是需要授予的监督权力的某种边界限制。当然，这种修正需要依赖一定的条件，比如持续的选举的认可，或者法院的认可。监察委员会的权力来源是人民的赋权，但又要坚持党的统一领导，因此可以从三个层面来理解监察委员会设立所带来的党的领导与人民当家做主的辩证统一这一政治原则的法律化：第一，监察委员会与被监察对象即所有行使公权力的公职人员之间的关系将法律化，原来党的纪律监察委员会与党员之间的关系是党内关系，党的纪律检查委员会与国家公职人员之间的关系是政治关系，将来会转变为国家监察机关与被监察对象之间的法律关系，相应的监察手段也应该通过《监察法》或相关法律具体化，比如双规可能会改为留置，并对留置的时间和措施等加以具体明确的法律规定，赋予当事人寻求法律救济的途径。

党的纪律检查委员会和监察委员会合署办公，意味着既要遵循党规又要遵循国法，依规治党与依法治国同时并举。第三，监察委员会与产生和监督它的人民代表大会之间的关系将法律化，党的纪律监察委员会是党内机关，不受国家权力机关的监督，而监察委员会是由人民代表大会产生的，对其负责受其监督，将来应该完善法律，明确人民代表大会及其常委会监督监察委员会的具体途径，比如赋予人大及其常委会质询权。由于新中国特殊的建国历程，统一战线与政治协商实际上是前两个维度派生出来的，爱国统一战线扎根于人民之中，而中国人民政治协商会议曾经是新中国的制宪会议，现在是中国共产党所领导的多党合作和政治协商的组织形式，爱国统一战线与中国人民政治协商会议介于党的领导与人民当家做主之间。[18] 参见《邓小平文选》（第二卷），人民出版社2002年版，第321、339页。

[14] 综上所述，八二宪法体制在主权层面上的核心问题是：第一，八二宪法内含着一个复合的主权结构，即党的领导与人民当家做主的辩证统一。花费如此多的笔墨做上述铺垫，目的是为了指出，宪法第三章国家机构中的中央国家机构实际上有两种不同的类型：一类是党和国家一体化的国家主席和中央军事委员会，虽然由全国人民代表大会选举产生，但并不对其负责和报告工作，也不受其监督。

最近这几年开展的党内立法工作，在笔者看来可谓上述领导原则法律化的一种尝试，但仍然尚未解决的问题是，这种领导原则及其法律化如何与国家法律相衔接，由此催生出党法关系、党规与国法关系等一系列问题。党的总书记/国家主席担任中央军事委员会主席已经称为宪法惯例。[14] 一个集中的讨论，参加参见强世功：《从行政法治国到政党法治国——党法和国法关系的法理学思考》，《中国法律评论》2016年第3期，第35-41页。监察委员会与检察院之间的关系是调查/侦查与审查起诉的关系，将会受到《刑事诉讼法》和可能制定的《监察法》的调整。

人民将权力赋予国家机关后，如何来监督国家机关及其工作人员是否恰当地行使权力呢？宪法第四十一条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。在中国的政法体制中，一套人马两块牌子甚至三块牌子并不少见，某种意义上讲，这已经成为制度惯例。在八二宪法体制下，全国人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督，是最高国家权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中国宪法的权力分配原则体现在两个条款中，即第一条中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，第二条第一款中华人民共和国的一切权力属于人民。

这一论断成为中国国家元首制的正统说法。关于党的历史上的监察委员会、纪律检查委员会与国家历史上的人民监察委员会、监察部的分分合合，参见参见徐理响：《现代国家治理中的合署办公体制探析——以纪检监察合署办公为例》，《求索》2015年第8期，第10-11页。

如上所述，八二宪法体制的核心是党的领导、人民当家做主与依法治国的辩证统一，这一复合结构本身就是历史演进的产物，至少直到1999年修宪，依法治国原则才加入到这一复合结构之中。[24] 周林刚：《中国宪法序言正当化修辞的时间意识》，《中外法学》2016年第3期，第589页。

还有一种最重要也是最特殊的是党政（国）机关合署办公，最典型的是中华人民共和国中央军事委员会和中国共产党中央军事委员会合署办公，再比如国务院新闻办公室与中央对外宣传办公室、国务院台湾事务办公室与中央台湾工作办公室、国家档案局与中央档案馆合署办公一个初步的讨论，可参见周林刚：《党的领导与人民主权的结构》，《环球法律评论》2013年第5期，第27-30页。[16] 国家主席的权力（元首权）和军事权是否属于行政权值得探讨，但无论其权力属性如何，国家主席和中央军事委员会都不属于我们通常所谓的行政机关。这一变迁的积极意义在于，党的领导将逐步被法权化，纳入到宪制结构中，从而使得党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一不再是一种政治宣示和政治原则，而成为一种宪制结构，并为宪制结构的进一步演进打下基础，监察委员会的设立是一次重要的尝试，其宪制意义值得认真对待。《人民法院组织法》中规定最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作（第十七条），《人民检察院组织法》中规定最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作（第十条），两部组织法都是1979年制定的，两部组织法中均规定报告工作，但八二宪法中却没有规定，不知原因所在。这里需要说明的是，陈端洪教授虽然借用了施米特的概念，但用法与施米特却不尽相同。

三、监察委员会的宪制意义 在有关监察委员会的讨论中，学者们大多指出将来会修改宪法，设立由全国人民代表大会选举产生的国家监察委员会，变一府两院为一府两院一委或一府一委两院。具体讨论参见翟志勇：《国家主席、元首制与宪法危机》，《中外法学》2015年第2期，第349-366页。

中国宪法的权力分配原则体现在两个条款中，即第一条中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，第二条第一款中华人民共和国的一切权力属于人民。政治关系法权化使得八二宪法演进到一个新的发展阶段，但这样一个新的阶段依然只不过是社会主义宪法演进的某个特定历史时段，党的领导、人民当家作主与依法治国的辩证统一再经历过法权化的历练之后，必然要走向一个新的历史阶段，以带点乌托邦色彩的语言来说，假如人民在历史中历经锤炼而具有了党一样的认识能力，那么党对人民的领导与人民的自我治理就直接同一了。

八二宪法体制的核心是党的领导、人民当家做主与依法治国的有机统一，这是监察委员会设立的宪制基础，而监察委员会的监察权则来源于人民的赋权，监察委员会的设立不仅使人民的监督权得以集中统一机制化，而且可能昭示着八二宪法体制的结构性变革，使得作为政治原则的党的领导、人民当家做主与依法治国的有机统一开始走向法权结构化。[23] 周林刚：《中国宪法序言正当化修辞的时间意识》，《中外法学》2016年第3期，第589页。

也可能发生在行政机关与非政府组织之间，如国家体育总局、中华全国体育总会和中国奥委会合署办公。笔者认为两者的区别在于：使用中国各族人民考虑的是中国是一个统一的多民族国家，用以替换少数民族代表主张的中国各民族，指代的是一个历史地生成的具体的集合体。抽象的人民的监督权在这里被具体化为公民的批评、建议、申诉、控告、检举权，在现行的制度框架内，信访、纪检、巡视、行政监察、检察、行政诉讼等制度为人民行使监督权提供了制度通道，国家监察体制改革则试图为人民行使监督权建立更为集中统一、权威高效的机制，监察委员会的权力基础是人民的监督权，人民授权监察委员会来集中统一行使。施米特认为现代宪法包含政治要素和法治国要素，前者指的是政治形式即政体，君主制、贵族制还是民主制，后者包含两个原则，即分配原则（也称为基本权原则，个人自由被预设为先于国家存在并且原则上不受限制）和组织原则（也称为权力分立原则，国家权力由几个机构共同分享并被纳入一个受限定的权限系统中）。

[2] 为什么设立监察委员会而非监察院，目前未见权威的解释。但由于八二宪法中国家主席是虚位设置，三位一体的最高领导人对内政和外交并无制度上的权力。

[1] 重要的论述可以参见秦前红：《困境、改革与出路：从三驾马车到国家监察》，《中国法律评论》2017年第1期，第176-182页。[5] 法学界尚未对党的领导与人民当家做主的辩证统一进行充分的理论化处理，这一辩证统一目前主要停留在政治层面上，法学界如何对此进行理论化处理并作出具体法权安排，依然是有待完成的艰巨任务。

而中央军事委员会自设立之日起就是中国共产党中央军事委员会和中华人民共和国中央军事委员会合署办公，两者合二为一的，也就是说党和国家一体化，做出这样的安排主要源于历史教训。支振锋：《党内法规的政治逻辑》，《中国法律评论》2016年第3期，第42-46页。

参见乔瓦尼·萨拖利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，上海人民出版社2019年版，第509-512页。四、结语 我国社会主义宪法的重要传统之一是历史主义，一方面宪法序言均以历史叙事起笔，从历史发展脉络中汲取合法性资源，将主权者的决断建立在对历史的理性认知上。[15] 高全喜：《政治宪法学纲要》，中央编译出版社2014年版。关于党的领导，中国共产党第十三次全国代表大会上的报告认为，党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。

第二，监察委员会与其业务上有关联的其他国家机关之间的关系将法律化，其中主要是与检察院之间的关系，监察委员会设立后，检察院的职权将受到极大冲击，检察院对职务犯罪的自侦权将转隶监察委员会。合署办公也不意味着合并，但凡合署办公，双方或三方一定有不同的性质或分属不同的组织或权力体系，没法完全的合并，只能 合署，两块牌子其意在此，因此合署办公的主体就同时兼具两种属性。

党的总书记/国家主席担任中央军事委员会主席已经称为宪法惯例。童之伟：《对监察委员会自身的监督制约何以强化》，《法学评论》2017年第1期，第1-8页。

[15]这些学说均触及到这个核心问题，并做出不同的理论阐发，但这些学说依然只是理论层面的思考，尚未提出某种具体化的法权结构安排。本文更倾向于使用辩证统一而非有机统一，因为辩证一词更能展现三者之间的内在张力，这种张力是八二宪法体制的生命力所在。